搞好普遍服务
应成为邮政重要任务

顾联瑜

　　邮政作为通信服务业，向社会提供的产品主要是信息传递服务。由于邮政传递信息是通过运送信息的实物载体的方式来实现，因此具有了与其他通过信号传输信息的通信服务的不同特点。一方面是建立了一个庞大的覆盖城乡、连通全国的实物运递网络，因而除了传递信息的实物载体以外，还可以通过这一实物网开展物品运送的服务；并且由于邮政服务网点的普及与深入，使邮政兼办金融业务和各种代办业务能给广大群众带来极大方便。另一方面，邮政的这种通过实物传递信息的方式，具有极为可靠的安全性、保密性和十分广泛的群众性，因此国家把信件寄递普遍服务的任务委托给邮政来承担，并赋予邮政此项服务的专营权。

服务的重大责任

　　通信权利是人民的基本权利之一，《中华人民共和国宪法》第４０条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律保护”。邮政具有覆盖城乡、联系千家万户、并与世界各国连通的实物运递网，有一套安全、保密的规章制度，是惟一符合条件，能够承担此项服务的通信部门，因此政府把这一重要任务全权委托邮政来办，这也是世界各国通行的做法。联合国下属的政府间组织——万国邮政联盟有明确要求，《万国邮政公约》规定：“各成员国应使所有使用者都能享受普遍的邮政服务，即以合理的价格在领土的每一个角落提供经常、优质的基本邮政业务”。第２２届邮联大会通过的《北京邮政战略》，更进一步把普遍服务作为第一项战略，要求各成员国政府在未来５年中实施。

　　对于邮政承担普遍服务要达到的那些要求，各国的具体规定有所不同，但其共同内涵可以归结为三点：一、不论居住何处，人人都能平等享受基本的邮政服务；二、寄信实行人人都能承受的全国统一的低资费，并由政府定价；三、邮政承担普遍服务属于非商业性服务，不以赢利为目的，政府赋予邮政专营权，由此造成的政策性亏损由政府给予补偿。

　　由于普遍服务具有政府职能的性质，强调安全、保密及人民通信权利得到切实保障，因此，世界各国邮政都享有一定范围的专营权。我国《邮政法》则规定“信件和其他具有信件性质物品的寄递业务由邮政企业专营”。“专营”也意味着政府把涉及国家安全、人民通信权利的重大责任加到了邮政的肩上。

函件的核心地位

　　邮政普遍服务包括哪些业务，各国所定范围不尽相同，我国尚未明确规定普遍服务的范围，有待于在新修订的《邮政法》中予以明确。但各国一般均把函件寄递列为邮政普遍服务的主要内涵。很多国家的邮政部门在业务结构中把函件列在首位，称为“核心业务”，作为必须重点发展的最基础的业务。国际邮政界也通常以人均函件量作为衡量一个国家邮政事业发展水平的标志。统计数据显示：经济越发达，社会对函件寄递的需求越大；反过来，函件量越大，对社会经济的促进作用也越大，邮政在社会中的地位和贡献也越突出。

　　函件寄递之所以成为邮政最基础的核心业务，一方面由于它是普遍服务的主要内涵，担负了保障人民通信权利的法律责任，是广大群众最方便、最廉价、最广泛使用的通信工具；另一方面，函件中的主体——信函寄递是在国家政治、军事、经济生活及对外交往中最安全、最保密、最可靠的一个通信手段，是由邮政专营并由政府直接管理控制的一种通信方式。函件寄递的这种性质和特点，充分体现了邮政作为国家主权的象征及社会基础设施的重要地位和作用。

　　我国是人口最多的发展中国家，近年来经济快速发展，世界地位不断提高。但是，我国的人均函件量水平极低，据２００１年的统计，函件总量为８６９７６０万件，人均约７件，比一些经济发展水平不如我国的发展中国家还要低。这一数字与我国的政治经济地位很不相称。函件规模的大小不但标志着邮政自身发展水平的高低，更重要的是表明了邮政为社会提供普遍服务的数量多少。 

　　从一些地方的“十五”计划及２００２年工作计划的内容看，普遍服务并没有成为第一位的、必须首先抓好的工作，函件寄递也未突出摆到所有业务中“核心业务”的地位。虽然也提出要提高邮政的社会效益，要履行普遍服务义务，但缺乏从观念上、政策上、具体措施等方面的明确要求。因此，当前应该严格分清主次，从观念到实践确立函件业务的核心地位，提高邮政普遍服务的广度和深度。

投递工作要改进

　　邮政普遍服务的基本要求之一，是让全体公民不论居住何处都能安全方便地寄信和收信，这样才能使法律规定的人民通信权利得到切实的保障。同时，邮政普遍服务作为社会基础设施，对国家政治、经济、科技、文化的发展也起到不可缺少的推动作用。因此，邮政行业的社会效益是十分重要的，邮政基本服务提供的社会效益远远大于自身的经济效益。这也是各国邮政为何都由国家举办、由政府直接管理的原因。即使一些欧洲国家成立了邮政公司，也是政府独资或由政府控股，不同于完全市场运作的企业，他们承担的普遍服务均由政府给予补偿。

　　我国地域辽阔，居住分散，地区经济发展很不平衡。广大西部地区地广人稀，邮件量少，而邮政服务网点和邮路仍需按普遍服务的要求建设，因此运行成本很高。我国现有邮政服务网点６６０００多个，设在农村的５００００多个网点中，有２４０００多个年收入不到５万元人民币，其中１６０００个年收入不到２万元。而维持这些网点正常运行的费用，每年每个点平均需要１４万元，仅此一项邮政每年即要亏损将近３０亿元。

　　如果从邮政自身经济效益考虑，这些亏损网点应该撤消，但我国是社会主义国家，必须保障人民群众的根本利益。即使在资本主义国家，邮政普遍服务也是以社会效益为主的。例如美国，城市化程度很高，但他们的邮政服务网点有３８０００个之多，邮政职工达９０万。虽然美国的函件规模超过２０００亿件，占世界总量的４３％，仍有２６０００个网点是亏损的。美国邮政当局已经明确宣布：不会因为要削减费用开支而关闭业务量小的乡村邮局。世界各国政府对邮政承担普遍服务所形成的政策性亏损都建有成本补偿机制，这充分表明了邮政普遍服务强调社会效益乃是各国政府共同执行的方针政策。在此基础上，我们也需要努力争取政府的普遍服务补偿政策，以弥补由于承担普遍服务形成的政策性亏损。

　　邮政搞好普遍服务的重点在两端：收寄和投递。但比较起来，当前的关键在投递。信件的收寄除了有遍布城乡的邮政局所以外，还有大量的信筒信箱可以就近投寄，农村的乡邮员也可以代收，或者多走一点路，信总是可以寄出去的。而投递的问题就比较多了：用户收不到信，甚至在一些大中城市还有不“通邮”的角落，丢失、延误、错投、误投，造成严重后果的。投递工作的改进不但需要在思想上提高对普遍服务重要性的认识，也应该对现行的考核制度进行改革，把投递的服务质量、投递时限、用户满意度作为主要的考核内容。同时，投递能力的进一步提高，需要增加一定的投入：车辆、人员、信报箱建设、村邮站的建立等等。这些都是搞好邮政普遍服务的必要条件，应是属于政府投资范畴。各地邮政部门应该争取当地政府建立一项投递建设基金，专款专用，每年解决一批急需加强的薄弱环节。经过若干年的努力，使邮政的普遍服务能够真正达到人人平等享有通信权利的标准。