◆本期主题：邮政监管

德国邮政监管告诉我们什么？

胡仲元

　　我国邮政改革已进入实质阶段，建立良好健康的邮政市场，不仅需要我们参照国际经验、充分考虑国情，尽快制定出我国邮政市场的基本规则，管理和规范邮政市场，营造一个公平竞争的市场，更需要在开放邮政市场上谨慎行事。德国邮政以其现代化程度和服务水平高、规模大、效益好，年业务收入超过 400亿欧元，年纯利润超过 15亿欧元，被业内外不少人士当作“样板”进行宣扬，但由于对其真实情况了解不够，认识上也存在着很大的片面性，以致误导甚多。

图为德国邮政营业厅。

德国邮政监管的三个方面

　　德国邮政管理体制改革始自上个世纪 80年代，经历了三个阶段。第一次在 1988年，实行邮电分营，成立邮政、电信、邮政银行（德国邮政银行成立于 1990年， 1995年脱离邮政， 1999年又回归邮政）三个独立的部门。第二次在 1995年，邮政实行政企分开，分别成立国有邮政公司和市场监管机构。第三次为 1998年，缩小邮政专营权，成立邮电行业监管司。现在的德国邮政监管机构就是由德国邮政第二次和第三次改革中设立的监管机构演变而来的。

　　德国邮政监管机构其职能和目的十分明确，即：一、管理整个邮政业，监管所有从事邮政行业的国有和非国有公司；二、确保所有邮政服务提供者和享受者都遵守《邮政法》及相关条例；三、确保以可担负得起的价格在德国全境提供基本邮政服务即邮政普遍服务；四、维护客户利益，保护邮政秘密，保护公共安全利益；五、确保机会公平，竞争可行，促进竞争；六、维护《邮政法》赋予德国邮政公司的专营权，信函市场实行许可制度。

　　德国邮政监管机构的职能，归纳起来主要是邮政普遍服务、邮政通信安全与秘密、邮政市场三个方面。

　　为保障邮政普遍服务的实现，依据德国联邦法律制定的《邮政法》作出了明确的释义：普遍服务是邮政服务中的一部分，是以可担负得起的价格按规定质量在德国全境提供的邮政服务。也就是说，邮政普遍服务覆盖德国所有地区、所有人群，价格低廉，定时定质。

　　为使《邮政法》关于邮政普遍服务的内容得到落实，专门制定了《邮政普遍服务条例》，对邮政普遍服务的范围、质量标准和资费等进行了详细规定：①范围： 2公斤以内的信函、 20公斤以内的包裹、报纸和杂志都是邮政普遍服务，挂号、保价、速递和到付款邮件均为邮政普遍服务。②资费：信函实行全国均一资费，信函以外的邮政普遍服务实行可负担得起的价格（一个私人家庭需要支付使用该项服务的平均价格水平）。③质量标准：全国固定常设为邮政普遍服务的邮政局（所） 12000个；信箱之间的最大距离为 1000米； 95%的信函必须在三天内要妥投到用户， 80%的包裹必须在三天内妥投到用户，所有邮政普遍服务的邮件必须有 80%在两天内妥投到用户。

　　根据德国的实际情况，德国政府将邮政普遍服务的任务交给了德国邮政公司。德国邮政公司在履行邮政普遍服务的同时，获得了政府通过法律法规给予的优惠政策和特权，如免交增值税、出现亏损时得到政府补贴、一定重量以内的信函专营权等。

　　德国邮政监管机构负有保证邮政通信安全和秘密的责任。德国《邮政法》及国家相关法律对邮政服务特别是邮政通信服务的安全和秘密作出了规定，这是邮政监管机构监管的依据。邮政通信安全与秘密有以下几个方面：一是国家信息安全。德国所有的进出口邮件必须通过德国邮政网络传递，为此，德国邮政公司专门设立了出口邮件分拣中心和进口邮件分拣中心，便于进出口邮件的传递和监管，从而保证了国家信息安全。二是公共安全。德国《邮政法》规定，邮政监管机构有权对邮件进行监管，危险品等禁寄物品不得通过邮政网络传递。三是邮政秘密。邮政秘密除指国家政府和军事等机要秘密外，还指用户个人隐私和用户商业秘密。国家信息安全监管的对象是德国邮政公司，而公共安全和邮政秘密的监管对象除德国邮政公司外，还有众多的邮政服务提供者。

　　规范邮政市场秩序可以说是德国邮政监管机构最主要的工作任务，德国邮政政企分开的目的就是维护邮政市场公平竞争，规范邮政市场秩序，通过市场竞争使邮政服务水平不断得到提高，所以，德国邮政政企分开之初的邮政监管机构也叫市场监管机构。

　　德国邮政市场分为三大块。一是专营领域：一定重量以内的信函，现在是 50克以内的信函，由德国邮政公司专营，其他任何公司和单位不得染指，否则就是违法。二是许可领域：一定重量以上和一定重量以下的信函，现在是 50克以上 1000克以下的信函，实行许可证制度，即德国邮政公司以外的部门或公司要求经营的必须得到邮政监管机构的许可。三是竞争领域：包括速递、快递、包裹、报纸、杂志等，加上 1000克以上的信函，都是竞争性的，任何公司和部门都可以经营，只要遵守《邮政法》及相关法律法规。

　　根据邮政市场的分类，德国邮政监管机构对邮政市场监管的重点就是信函市场。对专营领域实行保护，对许可领域实行许可证制度。许可证的发放是很严格的，要对申请进入许可领域者进行包括资格资质的审查、调查、许可、登记等一系列的进入监管，还要对取得许可者进行提供服务的实现情况进行监管。为了确保邮政信件专营，国家监管机构明确邮政网络 7个环节中只有最初 2个允许非邮政企业进入，即邮件收集和到进口邮件分拣中心的运输，并由邮政企业给予一定的补偿（注：相当于代办费），其余进口分拣、出口后运输、进口分拣运输与细分拣、投递均系邮政企业“垄断”。这就告诉人们，专营的基本点有两个：一是非邮政企业不得自行设网从事从收到寄的全程经营业务，否则违法；二是非邮政企业进入邮政网络是有严格范围限制的，即只能参与信件收集并运输至邮政企业的邮件处理中心，其余环节特别是投递不许可。由于专营保护到位，德国境内 1000克以内的信件寄递业务，目前邮政公司约占 93%。曾经申请经营邮政业务的企业有近 2000家，目前只剩 1000多家（市场份额 7%）。

　　除了市场进入监管外，德国邮政机构还要进行资费监管。邮政普遍服务提供者的资费都要经过邮政监管机构的批准，专营领域的资费必须全国均一。对其他邮政服务的资费最高价实行限制，防止任何不正当竞争行为。

　　邮政监管机构这样做的目的是保障并提高邮政普遍服务水平，维护德国邮政公司专营权，规范邮政市场秩序，促进邮政市场有序竞争。

德国邮政监管经验给我们的启示

　　德国邮政体制经过几次改革，建立和完善了邮政监管机构，强化了政府管理，规范了邮政市场，也促进了德国邮政事业的向前发展，提高了德国邮政服务水平。我国邮政体制改革正处实施的关键阶段，政企分开改革正处付诸实践的关键时刻，德国邮政的监管经验给我们以启示：

政府职能要到位

　　世界邮政改革的大势是政企分开，政企分开的目的不仅仅是解决邮政部门既当裁判员又当运动员的问题，而且是分别强化并充分发挥政府管理和企业经营两种职能。德国邮政通过几次体制改革，逐步理顺并最终解决邮政发展的体制机制问题，让邮政企业实行公司化经营，在市场中充分发挥自主性、发挥主观能动作用，政府制定政策法规并管理市场，两方面相辅相成，共同促进邮政事业向前发展，邮政服务水平不断提高。我国邮政正在进行有史以来最深刻的改革，其核心是政企分开。我们应该向德国学习，借鉴其成功经验，注意这样几个问题：第一，改革过程中要加强政府领导。政府在改革中要起主导作用，过渡时期邮政的政府管理不能断档，不能出现权力真空情况。第二，新设立的邮政监管机构要切实履行政府管理职能。在“政企合一”条件下，邮政企业为了自身生存和发展，政府职能被弱化和虚置，导致政府监管缺位，整个邮政市场秩序十分混乱，这种状况必须尽快改变。第三，“邮政业是国家重要的社会公用事业，邮政网络是国家重要的通信基础设施”，邮政作为全面建设小康、构建和谐社会、建设新农村的有机组成和重要内容，对邮政的管理，不仅仅是邮政监管机构的事情，其他政府机构和各级地方政府部门也都有责任。

普遍服务要提高

　　邮政提供的服务很多，但普遍服务是其核心。万国邮联从 1999年《北京战略》开始，一再强调搞好普遍服务是邮联的首要目标，一再要求各国政府要把普遍服务当作各国邮政发展的第一位任务和责任，特别指出世界邮政改革发展的主要目的就是要不断提高普遍服务水平。德国邮政监管机构极为重视普遍服务，在改革过程中专门制定了《邮政普遍服务条例》，以法律法规的形式对普遍服务加以保障。我国邮政是国家重要的社会公用事业，是和谐社会建设的不可缺少的部分，邮政要把向社会提供公共服务作为重中之重。目前的实际情况是，由于历史欠账，直接为人民群众提供服务的邮政局（所）网点存在数量少（发达国家每个局（所）服务人口一般为 5000人，我国为 2万人）、质量差（技术含量、设备档次不适应业务发展需要），有的大中城市住宅楼房甚至连信报箱也未按规定安装，给邮政生产、居民通邮带来不便，制约居民生活质量、用邮水平的提高，影响国家和谐社会建设目标的实现。因此，我们应当明确几点：第一，邮政普遍服务是典型的公共服务，具有明显的公用性，改革后向全社会提供的公共产品质量要进一步提高，水平要进一步提升，让全体国民享受到更加“迅速、准确、安全、方便”的邮政服务。第二，邮政通信网络是典型的公用网络，具有明显的公益性，改革后网点规模、技术含量都要达到较高水准。德国国土面积 35万平方公里、人口 8000多万，有邮政局（所） 1.2万处，我国 960万平公里、 13亿人口，仅有局（所） 6.7万处，每个局（所）服务人口为前者的 3倍，服务面积为前者的 5倍，可见我国邮政的差距和欠账。第三，改革后新组建的中国邮政集团公司及其省市公司要正确处理好企业效益和社会效益的关系，始终把搞好邮政普遍服务作为自己重要的任务。

信息安全要加强

　　邮政通政、通民、通商，其信息安全涉及三个方面即国家信息安全与秘密、公民信息安全与秘密和商业信息安全与秘密，决非仅指“门对门、户对户”式的那种安全。随着我国的改革体制改革的深入，邮政市场多元化，提供邮政服务的主体变化了，这些新情况需要我们重新审视邮政信息安全问题，需要采取必要的措施，加强邮政信息安全。参照德国的经验，结合我国的实际，我国邮政信息安全应在以下几方面加强：第一，通过设立进出口邮件处理中心加大进出口邮件尤其信函的监管力度。目前对进入邮政领域的外资企业、民营企业如外国快递公司、民营快递公司的监管存在巨大漏洞的空白，要借这次邮政改革机会，建立起行之有效的监管体系，解决“体外循环”造成监管失控、失效的问题。第二，继续发扬我国邮政传统，发挥机要通信机构作用，以保证我国党政军邮件的安全，这也是我国国家信息安全的一个重要方面。第三，进一步加强邮政网络的安全建设和邮件的安全监管。

邮政市场要管住

　　目前进行的政企分开，除了解决中国邮政既当裁判员又当运动员的问题外，最终目标是建立和规范良好的邮政市场秩序，促进邮政事业的更好更快更健康发展。根据德国等外国的经验，邮政业的定义有广义与狭义之分：从信件专营及普遍服务意义上理解，非邮政企业不属邮政业而属物流业；从提供服务的实际情况看，非邮政企业由于进入原邮政企业经营领域，并提供部分邮政服务，起到了拾遗补缺的作用，称其属于邮政业亦有一定道理。但是否属于邮政业，应由所在国的法律加以明确。从目前包括德国在内的大多数国家的实际情况看，非邮政企业与邮政企业有着本质的区别，属于“代办”性质，当一方进入另一方领域时，必须接受相关方法律的规范和管理，其地位不能相提并论。根据德国邮政监管机构提供的最新数据，欧盟部分成员国邮政企业信函市场占有率分别是：法国、意大利、瑞典、荷兰 100%，英国 99%，西班牙 90%。我们要建立良好健康的邮政市场，需要在以下几方面得到明确：第一，市场经济是有序竞争，讲求规则，决不是无政府主义。市场竞争的规则由政府制定或政府主导制定，我国邮政主管部门应积极参照国际经验、充分考虑国情，尽快制定出我国邮政市场的基本规则。第二，市场经济的精髓是公平竞争。长期以来，我国邮政市场领域的竞争很不公平，无论是国有的中国邮政，还是外国在华企业和民营企业，都觉得不公平，外资企业埋怨中国邮政市场放开不够，民营企业感到自己没身份没地位，中国邮政认为自己光啃骨头没吃肉。所以，改革后的邮政监管机构一定要站在国家甚至国际的高度，管理和规范我国邮政市场，使我国邮政市场成为一个公平竞争的市场。第三，国外邮政改革、专营放开都是立法先行采取渐进式模式，尤其以美国为代表的各主要发达国家并没有真正放开。据统计，美国、日本两国的邮件业务量（主要是信函量）占全世界 50%，其对邮政市场的保护始终十分严格：美国至今信函专营范围为 375克，非邮政公司不得染指，实行政企不分，有数千名邮政监察官和邮政警察从事市场监管；日本由于设立非邮政公司进入邮政服务领域，必须在全国安装 10万个信筒并实行投递的高门槛，至今没有任何一个民营公司能从事信函经营活动，且其专营业务放开的期限定在 2017年。我国是一个最大的发展中国家，市场经济体制确立不久，尤其《邮政法》修改因各方意见分歧大一时难以定夺，在邮政市场开放上一定要慎之又慎，既要遵守 W TO等国际规则，更要恪守《万国邮政公约》和符合我国国情，不能被相关利益方“忽悠”而贸然决策。

立法执法要跟上

　　我国邮政法制建设起步较早， 1986年就有了《邮政法》， 1990年又有了《邮政法实施细则》，但毕竟分别过去 20年和 16年了，而在这 20年里，正是我国经济发展最快、社会变化最大以及国际环境变革最剧的时期，已基本不能适应形势的需要了。现在的情况是，《邮政法》部分内容已经过时，执法不能落实，邮政市场基本无序。市场呼唤法律，改革呼唤法律，政府监管、企业经营都需要法律。在中国邮政改革的同时，邮政的立法执法一定要跟上，因此，当务之急是要进行以下几个方面的邮政法制建设：第一，加快修改《邮政法》。《邮政法》是整个邮政行业的基本法，是统领整个邮政领域的准绳，需要根据新形势，要站在国家利益的高度，认认真真做好修改工作。第二，明确执法主体。第三，加快执法队伍建设。有了法律，有了执法主体，又有一支高素质的执法队伍，就有可能像美国邮政那样保证依法监管并到位。

学习外国要求实

　　邮政作为一个十分特殊的、以实物传递为特征的通信业，虽然具有电信业、物流业的某些特征，但本质上分属不同的行业，不能混为一谈。尤其由于国情不同，各国对邮政采取的改革措施多种多样，不能简单照抄照搬。以德国等为例，多年来被人们当作邮政改革的典范，确有其值得借鉴的地方。但同时应看到，人们对其改革的背景、条件及结果并不真正了解，大都停留在表面上。今年十月，德国邮政监管机构专家 M an fred Sch ae fe r先生（德国经济与技术部“邮政市场管理经济与法律政策事务联邦网络局部门负责人”）在我国邮政管理局长培训班上介绍该国邮政改革情况，有两点值得我们深思：一、信函专营范围逐步缩小后，邮政在其国内 1000克以下信函市场的占有率仍为 93%；二、德国邮政公司到别国违反所在国法律开办信函业务不在政府监管职责范围之内。这就告诉我们：以德国为代表的发达国家之所以鼓吹邮政放开，是基于通过有效监管确保本国邮政占有市场绝对份额并可理由正当进入他国邮政市场。对此，前万国邮联国际局长利维先生早有说法，德国模式对发展中国家不适用。原因很简单：放开的结果只能是发达国家能顺利进入发展中国家，而发展中国家则绝对会被发达国家所设门槛拒之门外！

　　与德国比，中国邮政已属于“过度放开”。十多年来，众多国内外快递公司以“私人信函除外”、“公函非函”、“快信非信”和“用户选择权”等似是而非名义纷纷进入本不该进入的邮政专营领域，导致中国邮政市场十分混乱。进入邮政专营领域的非邮政快递公司号称 10万，可谓世界之最。因此，弄清国外邮政改革和实行信函专营制度的本来面目，针对中国邮政存在的实际问题采取相应的对策，是摆在我国政府和新组建邮政监管机构面前的紧迫任务！