公安部门制发的居民身份证（以下简称身份证），是公民身份的法定证明文件，具有公民身份确认、识别、介绍等多种功能，广泛应用于多种社会生活，与公民的切身利益和社会稳定有序关系重大。因此，身份证的保管、使用和寄递应慎之又慎。
研究清楚身份证寄递业务法律属性，为社会提供合法可靠的身份证寄递服务非常必要。笔者依据有关法律规定，就身份证寄递业务的法律属性探析如下。
居民身份证是以国家强制力为保证的身份证明文件。当公安机关实施委托送达行政相对人时就产生了身份证的寄递业务。因此，公安机关寄递身份证属于信函寄递业务的范畴之内，即信件寄递业务。
我国法律规定：居民身份证由公安机关统一制作、发放。公安部门制发的身份证是指公安部门接受公民的申请，经依法审查，认为符合法律规定的，按照法定的形式制定相应的确认证明文件——记载公民的姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、指纹信息、证件的有效期和签发机关等信息，并发放给相对人（申请人）。实践中，为了方便居民领取身份证件，公安机关在居民身份证的发放上实行现场领取和邮寄领取两种方式，前者是当事人直接到身份证制发机关取得，后者是公安机关委托邮政企业送达相对人。
2015年修订的《中华人民共和国邮政法》(以下简称《邮政法》)第八十四条规定：寄递是指将信件、包裹、印刷品等物品按照封装上的名址递送给特定个人或者单位的活动，包括收寄、分拣、运输、投递等环节。信件是指信函、明信片，而信函是指以套封形式按照名址递送给特定个人或者单位的缄封的信息载体。1996年原邮电部发布的《关于“信件和其他具有信件性质的物品”具体内容的规定的通告》中规定，信函包括：（1）书信；（2）各类文件；（3）各类单据、证件；（4）各类通知；（5）有价证券。因此，公安机关寄递身份证属于信函寄递业务的范畴之内，即信件寄递业务。
居民身份证作为公安机关制发的具有法律效力和规范格式的文件，完全符合国家机关公文的特征。居民身份证本质上是公安机关针对公民作出的一种身份证明文件，完全属于国家机关公文范畴。因此，公安部门制发身份证的寄递业务实质就是寄递国家机关公文。
一、国家机关公文通识
国家机关公文是指从事国家管理和行使国家权力的机关或者承担一定的国家和社会管理职能的主体，在实施领导、处理公务而制作、形成、使用的各类文字材料，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。
国家机关公文的范围和种类。国家机关公文服务于国家和社会管理公务活动的开展，公务活动是公文的来源。因此，国家机关公文不仅限于有名的党政机关公文。在我国，国家机关公文从制作主体上，不仅包括《中华人民共和国宪法》第三章列名的国家机构，即国家元首、人大及其常委会、行政机关、军事机关、监察机关、法院、检察院等，还包括政党机关，即中国共产党和民主党派的机关、政协机关，工会、共青团、妇联等人民团体，以及具有国家公权力行使职能的事业单位等。这些主体承担一定的国家和社会管理职能，具有使用公文的现实需求。另外，根据公务活动针对的对象的不同，公文存在于同一国家机关内部的不同部门之间，不同国家机关之间，以及国家机关与公民、法人和其他组织之间。再者，由于国家机关种类和职权之间的差异，符合公务目的的公文表现形式不一，根据公文使用范围的不同，可以分为通用公文和专用公文。通用公文是基于各国家机关公务活动的共性，为便于工作开展，形成了普遍使用的公文类型，必要时作出统一规定，例如2012年4月16日中共中央办公厅、国务院办公厅制定的《党政机关公文处理工作条例》，列举了中国共产党机关和国家行政机关通用的十五种公文，包括决议、决定、命令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等。专用公文是根据国家机关自身职权类型，尤其是专属职权特征而制作的公文，比如行政机关的复议决定书、检察院的起诉书等办案文书、法院的判决书等案件处理文书，外交机关的国书等。此外，公文信息的表现形式载体也不仅限于纸质文件。如众所周知我国早期有竹简、有传递军令的虎符，还有锦书等。2019年12月3日国家税务总局制定《税务文书电子送达规定（试行）》，第二条规定：“本规定所称电子送达，是指税务机关通过电子税务局等特定系统向纳税人、扣缴义务人送达电子版式税务文书。”第三条第二款规定：“电子送达与其他送达方式具有同等法律效力。”这里就规定了此项国家机关公文的载体可以是“电子版式”，而非单指“纸质版式”。
二、从构成要件看居民身份证属于国家机关公文范畴
一是从公文通识分析：（1）居民身份证的制作主体是公安机关，属于国家机关之一。（2）制作、发放身份证是公安机关的法定职责，即国家机关处理的一项公务。在我国，居民身份证是国家和公民之间宪法关系的体现，人民根据宪法所赋予的公民资格，有权请求国家机关颁发居民身份证。《中华人民共和国居民身份证法》（以下简称《居民身份证法》）第六条规定：“居民身份证式样由国务院公安部门制定。居民身份证由公安机关统一制作、发放。”（3）居民身份证是公安机关基于履行公务而形成的一种格式文件。在我国，作为行政机关的公安机关制发身份证属于行政确认行为，即公安机关对相对人在法律关系中的地位的确认和真实性证明。居民身份证是证明居民身份的格式文件，《居民身份证法》规定：“居民身份证式样由国务院公安部门制定。”
二是从邮政行业监管部门有关监管规定看：根据2015年国家邮政局《关于进一步加强国家机关公文寄递管理的通知》对国家机关公文认定的规定，在主体上，身份证是公安机关基于公民请求而作出的具体行政行为，符合国家机关公文制作的主体要件。在内容上，身份证是公安机关实施户政管理公务活动所产生的一种文字材料（信息载体），记载《居民身份证法》所规定的公民个人信息和该证明文件的有效期及签发机关等信息，制发身份证是公安机关履行法定公务职责，符合国家机关公文的内容要件。在形式上，公安机关按照国务院公安部门统一制定的居民身份证式样，即特定的文体和格式，并记载签发的公安机关等信息，符合国家机关公文的形式要件。因此，居民身份证本质上是公安机关针对公民作出的一种身份证明文件，公安机关制作的居民身份证，完全属于国家机关公文范畴。
三、公安部门制发身份证的寄递业务实质就是寄递国家机关公文
身份证是由公安机关依法制作、发放的，具有特定的法律效力，不仅是公民维护自身合法权益和从事社会活动的基本保证，而且是国家机关进行社会管理的重要工具，比如用于各类登记的证明或者公安机关的查验等。发放身份证就是公安机关对行政相对人发放身份确认证明文件。为方便居民领取身份证件，公安机关实行现场领取和邮寄领取两种方式。《居民身份证法》规定，只有相对人签收后，公安机关的行政确认行为方可履行完毕。在选择邮寄发放（寄递领取）的方式下，邮寄送达属于公安机关制发身份证的一个环节，且是不可或缺的程序。因此，公安部门制发身份证的寄递业务实质就是寄递国家机关公文。
居民身份证属于国家机关公文范畴，因此，依据邮政法律规定精神，社会快递企业不得从事寄递身份证业务。身份证寄递业务由邮政企业专营。
国家机关公文是国家意志的体现，是国家公务管理活动的重要载体，承担着特殊的政治功能、社会管理职责和其他任务，关系着国家机关的正常运转、政令的畅通执行以及国家、社会的安全稳定。一些国家机关公文含有国家秘密信息，而且事关公民、法人或者其他组织的信息安全，任何主体未经法律允许都不得泄漏公文信息，严禁侵害国家机关公文的安全传递。这不仅对国家机关公文的制作者、持有者施予了保密义务，而且对邮寄主体提出了保密的要求。2015年国家邮政局在《关于进一步加强国家机关公文寄递管理的通知》中，细化规定了“寄件人不限于国家机关公文的制作主体，有关单位和个人均可作为寄件人。国家机关公文的复印件，在寄递管理上与原件具有同等地位。”为了维护国家利益和公共利益，切实保障国家机关公文的安全传递，《邮政法》第五十五条明确规定“快递企业不得寄递国家机关公文。”
邮政专营是国家法律赋予邮政企业独自经营一定范围内的寄递业务，任何其他单位和个人都不得经营。邮政专营的目的是保障公民通信自由权，确保邮政普遍服务的实现，维护国家信息安全，因此在各国普遍存在。我国现行《邮政法》《邮政法实施细则》等对邮政专营作出了基本规定。
对外商而言，《邮政法》第五十一条规定了“外商不得投资经营信件的国内快递业务。”对快递企业而言，《邮政法》第五条规定：“国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营。”国务院在《邮政法实施细则》第四条规定：“未经邮政企业委托，任何单位或者个人不得经营信函、明信片或者其他具有信件性质的物品的寄递业务，但国务院另有规定的除外。”此后，国务院未对信件专营范围作出新的细化规定。尽管《邮政法》第五十六条规定：“快递企业经营邮政企业专营业务范围以外的信件快递业务，应当在信件封套的显著位置标注信件字样。”这一法律条款的创设意味着快递企业具有经营“国务院规定的邮政企业专营业务范围以外”的信件快递业务的可能。但是因为如前所述，自2009年《邮政法》修订以来，国务院未对信件专营范围作出新的细化规定。依据此前国务院《邮政法实施细则》第四条规定精神，包括身份证寄递在内的所有信件寄递均属邮政企业专营，“未经邮政企业委托”，快递企业不得经营信件（含身份证）寄递业务。
特别是结合《邮政法》第五十五条规定：“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。”按照文义解释，第一，快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，此句可视为对《邮政法》总则第五条邮政专营问题的进一步规定，即直接要求快递企业不得经营邮政企业的专营业务。第二，国家机关公文作为信件的一种，法律对禁止快递企业寄递国家机关公文作出了具体的、特别的规定。据此，寄递国家机关公文属于《邮政法》已经明确规定的邮政专营业务，不仅目前快递企业不得经营，而且即使将来行政法规重新划定信件专营范围时，依据法律效力的位阶关系，也必然在邮政企业专营范围之内。同时，根据体系解释，既然《邮政法》第五十五条单独列举了快递企业不得寄递国家机关公文的规定，就显然不属于《邮政法》第五十六条快递企业可以寄递的业务范围。
综上所述，公安机关制作发放的居民身份证，完全符合国家机关公文的实质构成要件，属于国家机关公文范畴。寄递身份证，属于寄递国家机关公文范畴，也属于邮政企业经营的信件寄递业务。依据邮政法律规定精神，居民身份证的寄递业务是邮政企业的专营业务（同时明确邮政企业的专营范围包括但不限于国家机关公文的寄递）。
